战事总体较为顺利。黑旗军攻占了南宁府、太平府境内的主要城池，占据了昆仑关、镇南关等重要关隘，完成了第一阶段作战目标。
很多前线将士受到鼓舞，写信给总司令部，主张扩大战局，打入南宁府、太平府相邻的思恩府、镇安府。
杨烜审时度势，严令前线将士不得孟浪，不得违反作战计划擅自扩大战事。他很清楚，当下最重要的不是扩大地盘，而是抓紧实施“均田免赋”。
于是，黑旗军开始转入第二阶段作战：清剿不肯投降的地主团练、土匪等武装；建立府、县、乡三级军政府。
与满清一样，杨烜决定在地方上实行四级建制。只不过，满清实施省、道、府、县四级建制，军政府则实行省、府、县、乡四级建制。
军政府立志精简高效，故取消道一级建制；立志建强基层政权，故在县以下增设一级建制。华夏自古都有“皇权不下乡”的传统，军政府此举，第一次把政权触角伸向了乡镇。
所谓军政府，顾名思义，乃是由黑旗军主导建立的政府。黑旗军陆师人马较众，军政府主要由陆师负责筹建。水师专业性强，机动灵活，成为总司令部的得力助手。
杨烜一直留在南宁，牵头筹建暨南军政府。
8月中旬，暨南军政府各部门初步建成，开始步入正轨。杨烜开始筹划另一件大事：均田免赋。
均田免赋，通俗来讲，就是把地主的土地平分给农民，对农业实行固定税率。
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这并非是黑旗军的创举。实际上，历朝历代开国之初，都实行过一定程度的均田免赋，借此争取农民的支持。
譬如，隋唐时期实行“均田制”，将无主土地收归国有，然后租借给农民，农民死后再收归国有，重新租借给别的农民。后来，国家掌握的土地越来越少，“均田制”无田可分，难以为继。
清朝得国不正，初期“圈地、投充、逃人”三大弊政流毒甚广，一开始便面临严重的土地兼并问题。
圈地是指将汉人土地圈给满州贵州、旗人。
投充便是把被圈地的失地汉人投入旗人门下，充任奴仆，为旗人耕作土地。
逃人是指被奴役的汉人从旗人门下逃亡的现象。
可以说，清朝从一开始，便面临着棘手的民族矛盾、土地兼并问题。
为了解决土地兼并问题，雍正皇帝强力推行“摊丁入亩”和“官民一体当差纳粮”。
“官民一体当差纳粮”取消了官绅免税的特权，受到官绅抑制，连雍正这样的铁腕皇帝也只得将其废除。
倒是“摊丁入亩”政策，缓解了土地兼并问题。“摊丁入亩”是指取消人头税，将以人头计税，改为以田亩计税。该政策有利于减轻无地少地农民的赋税，可以从地主手中收取更多赋税。
加上红薯、玉米、土豆等高产农作物在华夏逐渐普及，清朝人口暴增。至十九世纪中叶，华夏总人口已达四亿多人。
但“生齿日繁，而地不加广”，四亿人口绝大多数处于贫困状态。到了咸丰年间，土地兼并问题日益严重，百姓生活极其困苦。
按照《清实录》记载，1851年广西有人口782万人，人均耕地1.1亩，远低于全国1.78亩的平均数。当时南方气候处于小冰河期，自然灾害不断，广西的百姓走投无路，只得举旗造反。
暨南军政府要想行稳致远，必须得到广大百姓的拥护、支持。这其中的关键就是实施“均田免赋”政策，把地主的土地分给无地少地的农民。
但此事急不得，需要调配大量的人手，需要周密计划，周密部署，周密实施。
与此同时，黑旗军需要军费，军政府刚刚建立，到处都是花钱的地方。杨烜只得下令暂时“着佃交粮”，作为实施“均田免赋”前的变通之举。
所谓“着佃交粮”，指军政府直接向佃农征收粮赋，不再经地主之手。这一政策绕过了地主剥削，既能减轻佃农负担，又能使军政府收取到大量粮赋。
与之相对，华夏传统赋税制度是“输租纳粮”，即佃农交租给地主，地主交赋税于国家。简单来讲，就是“业主完粮、佃户交租”。
在“输租纳粮”制度下，广西佃农向地主交租比例高达六七成，佃农负担极重。为防止佃农逃亡、造反，地主还想出“押租”等名目，预征未来数年的田租。
为逃避政府田赋，地主想方设法获取功名，隐匿人口。这样一来，粮赋负担又落在小地主、自耕农身上。
小地主、自耕农不堪重负，只得变卖田地，躲到大地主、官员门下。土地兼并问题日益严重，满清统治危机日益加深。
军政府实施“均田免赋”，将从根本上解决土地兼并问题。但在此之前，还需实施“着佃交粮”，以资过渡。
实施“着佃交粮”，实有其必要性和紧迫性。
一方面，黑旗军所到之处，不少大地主逃亡外地。军政府找不到大地主，自然就无法向他们收税。黑旗军一向鼓吹为民作主，自然要站在佃农这一边，尽量减轻佃农负担。
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