对岛上摸底后，秦瑞章就又回到了岛，前来找陈修远奏事。
岛上民事的混乱，陈修远也是知道一些，正好要秦瑞章梳理一番，于是让陆猛通知各个方面的负责人，前来秀山岛开会，给不认识秦瑞章的人介绍一下，然后郑重任命其的职务。
新兵训练营的小会议室，舟山岛上除了军队外，陈文抚、王洪、郭文弱、冯文清、杨清波、程正奎、秦毅、周顺、周海生、福伯还有陈忠，一众各负责要摊的头头齐聚一堂，陈修远首先讲了话。
“二叔、福伯，还有各位！这位是秦瑞章秦先生，大家有认识的，有不认识的，从今天起秦先生就加入咱们舟山岛了，以后岛上的民生政事、案件审理缉盗缴税等，都有秦先生负责，大家要极力配合！”
对于秦瑞章，大多数人都是知道的，当初在山东时，是胶州、兖州两任知府赵国栋的师爷，胶州团练、剿匪等事务，跟陈修远交好，后来在赵国栋跟前也是极力推荐陈修远就任兖州守备。如今大明北方糜烂，兖州落入闯军之手，秦瑞章随赵国栋南下，又来到了岛上。在岛上熟悉情况时，侯爷府准备对秦瑞章的任命已经有了风声，大家都有心里准备，听了陈修远的正式任命，纷纷和秦瑞章执手行礼。
和大家打了招呼后，秦瑞章谦逊的说道：
“鄙人不才，受侯爷信任，将岛上的俗务交于在下打理，前几日在文抚和王管家的引领下，在岛上游访了一遭，岛上人口已经接近十万，而且还在增加之中，岛上也是逐渐繁荣起来，可这么多人鱼龙混杂，也没有登记造籍，容易出现混乱……”
秦瑞章将自己在岛上的调研走访，在会上详细的介绍了一番，主张立即在岛上登记建造鱼鳞册，也就是田地、人口登记账簿。
陈修远当初为了让岛上人口增加，大力吸引宁波府一带的移民，还让王洪等人到江北引导北方的流民来岛，条件也是非常的优厚，就土地这一块儿，就是秉持先到先得的政策，岛上适合耕种的土地，已经被占据了三四成。来岛上经商、做工还有渔民也是如此，建房造屋土地基本上都是零成本，丁税、农税、鱼税几乎没有，这岛上了徭役更是没有，岛上陈家的建设，更是高价吸引雇佣劳力，为的就是尽快增加人口，可管理上就比较粗放式了，岛内警备队、岛外巡逻队，只要没有大的纠纷或群体事件，都是睁一只眼闭一只眼。
陈修远示意秦瑞章接着说，只见秦瑞章接着说道：
“现在岛上的人如同自治，没有一个应该效忠的对象，就像是一盘散沙，一切认为都是理所应当，侯爷府在他们眼里，基本上都成了摆设，有了纠纷争执甚至都到宁波府断案。所谓升米恩，斗米仇。等侯爷府需要的时候，怕他们会弃岛而走！”
看着大家都有些愣，秦瑞章接着说道：
“就拿流民耕种的土地来说吧！他们只是占了一块地耕种，没有地契在手，可没有什么证据证明地就是他们的，同理在岛上其他居民也是如此，他们不认为是这里的，而是认为是临时逃难在岛上的，据我所知，有的百姓来岛上拼命挣钱，又回到宁波府置办了田地。”
陈修远脑子转的快，马上就理解了秦瑞章的意思。百姓们在岛上没有“根儿”，也许认为以后又如同当年那般，害怕朝廷实行禁海迁民，这岛上的一切又成了泡影。如何让百姓们把根儿留在这里呢？
秦瑞章接着说出了自己的建议：
“继续吸引百姓上岛，但也要给百姓一个定心丸，由侯爷府请奏朝廷，或者直接给百姓签发地契，还有就是税收，农税、商税、丁税等都要制定，近期可以减免，但不能无计划，种地完粮参军报国，几千年来皆是如此，这样岛上百姓才能定下心来！”
秦瑞章一番话，让陈修远如湖灌顶豁然开朗，手里抓住了地契，心里面才有底，交了“保护费”，才能理直气壮地要求侯爷府的保护，拿人钱财与人消灾，一分钱也没有给侯爷府，遇到官司纠纷冤屈危难，怎么好求侯爷府出面解决呢？打官司只好打到宁波府了。
大明这时期的苛捐杂税泛滥，应当说是明朝开国太祖皇帝始料未及的。他出身贫寒，深受苛捐杂税盘剥、贪官污吏欺压之苦。所以他当皇帝之后，试图建立一个轻徭薄赋、政治清明的社会。为此他做了很多努力，比如说视贪如仇，动辄就对贪官污吏大开杀戒。再比如，带头当廉政表率，规范从政原则，号召民众参与监督等，应该说还是取得了很明显效果的。
但是人亡政息，他死后，明王朝尽管国号还叫明、皇帝还姓朱，却一步步地回到前朝的老路上了，皇帝不务正业、腐化堕落，奸臣当道、乌烟瘴气，宦官乱政、肆意妄为，党争不断、内讧不止等，都与朱元璋时代不同了。
其中最显着的不同，是朝廷向老百姓征收的赋税成倍地增加。明末内忧外患频频，朝廷便以此为由，在原先额定的正常赋税之外，加派赋税。名目有三：辽饷、剿饷和练饷。
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